Два года назад пандемия коронавируса положила начало обсуждению «чрезвычайных полномочий», не только чреватых соблазнами для власти, но и не приносящих достаточной пользы обществу.
Полный провал попыток Байдена ввести обязательную вакцинацию частного бизнеса и использование Трюдо чрезвычайных полномочий против протестующих дальнобойщиков делают эту дискуссию ещё более необходимой. Сегодня всё больше людей задаются вопросом, каким на самом деле было основание для этих действий.
Этим проблемам посвящена значительная часть экономической литературы, обозревающей т.н. «теорию общественного выбора». Если кратко, эта теория предполагает, что правительства, будучи частными акторами, действуют в собственных интересах. То есть они стремятся приумножить свою выгоду, при этом функционируя в рамках институциональных ограничений.
Поведение государственных акторов во время пандемии ничем не отличается от их поведения во время любой другой катастрофы. Сценарии катастроф создают для политических акторов возможность принимать рациональные, целенаправленные и приумножающие их власть решения в рамках политических границ.
Таким образом, вопреки идее о том, что правительствам необходима большая свобода действий во время кризиса, институциональные ограничения имеют такое же или, может быть, даже большее значение во время чрезвычайных ситуаций, потому что сдерживают политический произвол.
Эффективно ли применение чрезвычайных полномочий
Есть множество работ, исследующих последствия от расширения государственных полномочий в рамках теории общественного выбора.
Две недавние работы Кристиана Бьёрнскова и Стефана Войта о политической экономике чрезвычайных полномочий иллюстрируют эти последствия во время пандемии. Их исследования были опубликованы в Европейском журнале права и экономики (2020) и в журнале Public Choice (2021). Они описывают, как чрезвычайные полномочия стали для многих правительств той основой, на которой они построили свою политику в сфере общественного здравоохранения в ответ на распространение коронавируса.
Исследование 2020 года сравнивает использование чрезвычайных полномочий в пандемию по всему миру. В истории есть много примеров того, как введение режима чрезвычайных ситуаций становилось предлогом для расширения государственной власти, и опыт борьбы с коронавирусом следует этой тенденции. Авторы считают, что «в этот раз всё было точно так же».
Они отмечают, что правительства многих стран мира проводили жёсткую политику, не имевшую почти ничего общего с уменьшением заражений и смертей. Вместо этого политические лидеры в основном принимали решения, которые приумножают их власть в рамках политических ограничений, свойственных их стране.
Например, во многих либеральных демократиях, сохраняющих контроль граждан над властью, ограничились временным закрытием бизнесов и школ и приказами оставаться дома. С другой стороны, в странах с меньшим числом ограничений власти правительства вводились более агрессивные локдауны, включавшие в себя борьбу с политическими врагами и принуждение заражённых людей к изоляции в карантинных учреждениях. Во всех странах мира между жёсткостью локдаунов и отсутствием ограничительных механизмов прослеживалась прямая корреляция.
В своей работе 2021 года авторы изучили использование чрезвычайных полномочий с 1990 по 2011 годы в 122 странах и заключили, что они не принесли никакой явной пользы. Исследователи обнаружили, что, контролируя отдельные факторы, например, тяжесть бедствия, в ответ на которое их ввели, чрезвычайные полномочия не спасали больше жизней. Вместо этого они коррелировали с нарушением прав человека, деградацией демократических институтов и даже ростом смертности.
Более того, авторы предполагают, что чрезвычайные полномочия потенциально связаны с вытеснением возможности частного реагирования на стихийные бедствия, предлагающего зачастую более эффективные решения, чем принятые государственными чиновниками.
И хотя оба исследования кратко излагают ограничения и опасности применения чрезвычайных полномочий, они также демонстрируют, как институциональные ограничения сыграли главную роль в том, чтобы направлять политику борьбы с пандемией. С поправкой на разницу в государственном строении Бьёрнсков и Войт отмечают, что:
Страны с высоким уровнем верховенства закона, а также высоким уровнем свободы прессы с меньшей вероятностью объявят чрезвычайное положение, в то время как ни уровень демократии, ни уровень экономического развития не являются убедительным маркером для прогнозирования объявления чрезвычайного положения.
Они также отмечают, что государства с более ограничивающими положениями Конституции о чрезвычайных положениях прибегали к ним с меньшей вероятностью. В то же время страны с меньшим числом ограничений проводили более экстремальную политику, такую как приостановление работы парламентов, закрытие судов, использование военных и давление на журналистов.
Такие жёсткие ответные меры свидетельствуют о классических тенденциях приумножения власти, описанных в теории общественного выбора. Политические акторы прибегают к чрезмерной реакции, когда понимают, что принуждающие меры легко ввести и от них можно получать личную выгоду, но такая реакция также в итоге почти не помогает общественному здравоохранению.
Однако сильные институты, такие как верховенство права, свобода слова и сдерживание власти создают стимулы для того, чтобы чиновники делали то, что удовлетворяет общество или, по крайней мере, имеет за собой общественную поддержку.
Необходимость признать непреднамеренные последствия
Применение чрезвычайных полномочий часто оправдывают тем, что «правительству необходимо действовать быстро и с наименьшим числом ограничений во время стихийного бедствия, чтобы предотвратить будущие жертвы». Однако у всех якобы благонамеренных государственных программ есть непреднамеренные последствия, часто намеренно упускаемые из виду.
На первый взгляд предоставление чиновникам возможностей принимать меры быстро и решительно может показаться привлекательным, но у него есть существенные недостатки. Так, исследование Бьёрснкова и Войта 2021 года показало, что чрезвычайные полномочия коррелируют с более высокой, а не низкой смертностью. Они пишут:
Права физической неприкосновенности чаще нарушаются во время серьёзных бедствий в странах с введённым ЧП, предоставляющим больше полномочий властям. Мы считаем, что это подтверждает наш контринтуитивный вывод о том, что политические акторы в некоторых странах злоупотребляют чрезвычайными полномочиями во время стихийных бедствий.
Словом, увеличение власти правительства с большей вероятностью приведёт к тому, что оно будет ей злоупотреблять. Во многих случаях это злоупотребление властью может быть связано просто с препятствиями в законодательном регулировании и некомпетентностью, мешающим частным решениям.
Так, в США грубое вмешательство правительства привело к росту, а не уменьшению числа проблем со сдерживанием пандемии, что заметно как по вспышкам заболеваемости в домах престарелых, так и по закрытию школ и ресторанов. Государственные указы заменили здесь продуманную экосистему частной деятельности.
Кроме того, как отмечают Бьёрнсков и Войт, явное злоупотребление властью в различных авторитарных целях более распространено в странах с меньшими конституционными ограничениями власти. В это злоупотребление властью входит преследование политических врагов, частые нарушения прав человека, подавление свободной прессы и намеренное уничтожение демократических институтов.
Это безудержное использование власти некоторыми правительствами лишний раз подтверждает, что институциональные ограничения влияют на политические решения, принятые во время чрезвычайных ситуаций, а их отсутствие приводит к злоупотреблению политической властью.
Думаю, мы все согласимся, что чиновники — не всеведущие и исключительно альтруистичные люди. Однако хорошо реализованная система сдержек и противовесов ограничивает произвол, связанный с чрезмерно смелыми и амбициозными политическими программами. Чрезвычайные ситуации делают это лишь более очевидным.
Как пишут Бьёрнсков и Войт:
Наши доказательства побочных эффектов чрезвычайных постановлений указывают на то, что вместо того, чтобы позволять правительствам эффективно бороться с бедствиями и сокращать число потерь, большинство государств использует их для других целей.
В конечном итоге авторы рекомендуют отказаться от веры в то, что в период кризиса правительства просто будут делать то, что необходимо. Они, скорее, будут действовать в собственных интересах, и потому институты вокруг них необходимы для сдерживания этих интересов.
Некоторые предложенные авторами реформы включают в себя жёсткие временные рамки на объявление чрезвычайных ситуаций, общие ограничения использования власти и проверка чиновников с помощью таких институтов, как преобладающая сила законов определённых юрисдикций и жёсткая судебная система.
Если принять всё это во внимание, исследование Бьёрнскова и Войта об использовании чрезвычайных полномочий не только демонстрирует их неустранимые риски, но и применяет общие принципы к частной теме. Они напоминают нам, что правительства принимают рациональные решения в собственных интересах и в рамках своих политических границ.
Пандемия коронавируса ничем не отличается от других стихийных бедствий. Политики использовали эту ситуацию на максимум, исходя из имеющихся стимулов.
Системы, в которых чиновников побуждают поступать правильно с помощью надёжных сдержек и противовесов, меньше всего злоупотребляли властью. И, наоборот, там, где исполнительной власти предоставляли больше полномочий, наблюдалось более безответственное и деструктивное её поведение.
