Ядерное разоружение Украины и его последствия

Рецензия на книгу Марьяны Буджерин «Наследуя бомбу: крах СССР и ядерное разоружение Украины».

История видела крах многих империй, но лишь раз с карты мира в одночасье исчезла ядерная сверхдержава. Когда над Кремлём в последний раз спустили флаг с серпом и молотом 25 декабря 1991 года, пугающий ядерный арсенал Советского Союза внезапно оказался распределён по территориям четырёх независимых стран: России, Украины, Беларуси и Казахстана. Не было никакого сценария дальнейших действий.

Книга «Наследуя бомбу» Марьяны Буджерин рассказывает историю того, как одна из этих стран, Украина, стала обладателем третьего по величине ядерного арсенала в мире (на тот момент он был больше, чем запасы Китая, Франции и Великобритании вместе взятых) — и решила мирно разоружиться несколько лет спустя.

Денуклеаризация Украины была далеко не простым процессом. Сначала отказавшись от ядерного оружия, украинские власти затем захотели добиться признания того, что их новая независимая страна является законным наследником части советских запасов, заслуживающим равного отношения, финансовой компенсации и обещаний, что разоружение не поставит под угрозу безопасность Украины.

Тщательно проработанная книга Буджерин, опубликованная в конце 2022 года, сейчас как никогда актуальна. В декабре 1994 года в документе, известном как Будапештский меморандум, в обмен на разоружение Украина получила гарантии безопасности от Соединённых Штатов, Великобритании и России. Но Россия нарушила свои обещания сначала в 2014 году, когда аннексировала Крым и развязала теневую войну на Донбассе, и ещё раз в прошлом году, когда начала полноценное вторжение. (Для более глубокого анализа истории меморандума читайте статью Михаила Солдатенко в Lawfare).

На фоне безрассудного бряцания РФ ядерным оружием и длящейся девять лет военной агрессии против её соседа, бессилие Будапештского меморандума по понятным причинам заставило многих задуматься о том, не ошиблась ли Украина, когда отказалась от ядерного оружия.

Но если бы у Украины сейчас было ядерное оружие, если бы мы тогда не сделали такую большую ошибку, — а я считаю, что это ошибка, — то вторжения бы не было, и мы не лишились бы своих территорий, — сказал Владимир Зеленский в интервью 2021 года, спустя восемь лет после захвата Крыма и за год до полномасштабного вторжения России.

Даже Билл Клинтон в недавнем интервью выразил сожаление по поводу того, что надавил на Украину в вопросе разоружения:

Я чувствую личную вину, потому что уговорил их согласиться на отказ от ядерного оружия. И никто из них не верит, что Россия провернула бы эту выходку, если бы у Украины всё ещё было её вооружение.

Для украинцев ужасные разрушения, нанесённые им Россией с февраля 2022 года, сделали это предположение ещё более болезненным. Но Буджерин, родившаяся и выросшая во Львове и сейчас работающая главным научным сотрудником Проекта по управлению атомом в Белферском центре Гарвардской школы Кеннеди, предостерегает от упрощённых нарративов. По её мнению, ядерное разоружение Украины не было ошибкой:

Главная проблема таких предположений, — утверждает она, — в том, что они подразумевают, будто можно изолировать и исправить лишь одну переменную (решение сохранить ядерное оружие), при этом не нарушив более широкую сеть международных и внутренних политических и экономических факторов, которые вместе привели к появлению современной Украины. Если бы Украина отказалась разоружиться, она бы не была той же страной, какой является сегодня, только с ядерным оружием. Существуют сомнения даже по поводу того, была бы она вообще страной.

Украина могла бы стать государством-изгоем во времена, когда её независимость была ещё совсем не гарантирована, а её главной задачей было присоединение к мировому сообществу в качестве члена с хорошей репутацией, утверждает она. И даже если бы вооружённая ядерным оружием Украина каким-то образом смогла бы в одиночку справиться во враждебно настроенном международном окружении, она бы не смогла установить те обширные связи с Западом, которые установила за десятилетия после разоружения: эти же связи сейчас являются спасательным кругом для украинцев, героически сопротивляющихся агрессии России.

Ядерный распад

Буджерин начинает свой рассказ с аварии на Чернобыльской атомной электростанции в апреле 1986 года. Последовавший за этой катастрофой шок и неуклюжие попытки советских властей её скрыть активизировали выступающие за независимость Украины силы во времена, когда гласность и перестройка Михаила Горбачёва начали открывать политику и экономику Советского Союза. Антиядерные настроения наполняли украинское национально-демократическое движение, которое заполучило около четверти мест в украинском парламенте, Верховной раде, во время первых и единственных многопартийных выборов в Советском Союзе в марте 1990 года.

Несколько месяцев спустя демократическая оппозиция объединилась с национал-коммунистами в Раде, чтобы объявить о государственной суверенности Украины, вслед за похожими заявлениями России и других советских республик. Помимо утверждения права на армию и появления национальной валюты, декларация Рады предусматривала превращение Украины в нейтральное государство без ядерного оружия. Буджерин отмечает, что для украинского демократического движения отказ от ядерного вооружения был не только последствием Чернобыля; это было важнейшим вопросом безопасности. Пока Украина обладала оружием, командование и контроль которого проходили через Москву, она не могла обладать суверенитетом.

На протяжении 1991 года по мере усиления сил, раздирающих Советский Союз, судьба советского ядерного арсенала вышла на первое место американской политической повестки. Особое внимание Буша-старшего к ядерному вооружению было вполне оправданным: в конце концов, оно могло положить конец человечеству. Но степень того, насколько этот вопрос затмевал остальные стратегические решения, поставила Вашингтон в ироничное положение: он старался сохранить власть Горбачёва и существование Советского Союза, несмотря на интересы буквально всех, кроме самого Горбачёва. Печально известная речь Буша в Раде в начале августа — т.н. «Котлета по-киевски», — в которой он предупредил об опасности «суицидального национализма», запечатлела нереалистичные попытки сдержать центробежные силы, разрушающие его некогда могущественного противника.

Американские власти с трудом пытались приспособиться к ускоряющемуся процессу распада, в особенности после того, как противники компромисса попытались сместить Горбачёва через несколько недель после визита Буша. Августовский переворот запустил череду событий, которые привели к краху Советского Союза, а вопрос о будущем Украины оказался в самом центре драмы. Российский президент Борис Ельцин, стремясь отобрать у Горбачёва контроль над институтами центрального правительства, встал на сторону Украины, объявившей независимость через несколько дней после переворота.

Но Украина играла жёстко. Леонид Кравчук, глава Коммунистической партии Украины и председатель Рады, смог перехитрить своих коллег в Москве, обеспечив полную независимость Украины после подавляющего большинства голосов в её поддержку на референдуме в декабре 1991 года.

Ключевые вопросы о советском ядерном оружии оставались без ответа, когда Ельцин, Кравчук и их белорусский коллега спустя неделю после украинского референдума собрались, чтобы объявить о прекращении существования Советского Союза. Беловежские соглашения, заменившие Советский Союз Содружеством Независимых государств (СНГ), постановили, что все государства-члены будут «сохранять и поддерживать под объединённым командованием общее военно-стратегическое пространство, включая единый контроль над ядерным оружием». Как это должно было работать на практике — остаётся лишь догадываться.

Соединённые Штаты настаивали на том, что после развала Советского Союза возникло лишь одно государство-преемник ядерного вооружения. Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), подписанный в 1968 году, признавал только пять ядерных держав — постоянных членов Совета безопасности ООН. Он не предусматривал, что одна из подписавших его сторон, Советский Союз, распадётся на множество государств. Власти США также опасались, что по большей части мирный распад СССР может стать насильственным, превратив регион в огромную «Югославию с ядерным оружием». Не желая наблюдать за расширением ядерного клуба, они решили, что самым безопасным вариантом будет тот, в котором Россия просто займёт место Советского Союза в ДНЯО.

Отчасти подход Вашингтона объяснялся тем, что он уже давно имел дело именно с Москвой, когда речь шла о стратегических вопросах. Присутствовало чувство знакомости и, как отмечает Буджерин, «смешения Советского Союза и России в западном воображении». Были и политические причины: Россия сохраняла операционный контроль над ядерным оружием на территории бывшего Советского Союза и была единственной из советских ядерных наследников, кто мог независимо разрабатывать и производить боеголовки и системы их доставки.

Однако Вашингтон не мог игнорировать тот факт, что треть советского арсенала физически располагалась за пределами российской территории. Поэтому убеждение Беларуси, Казахстана и Украины в необходимости разоружения стало главным приоритетом Вашингтона. Но он был застигнут врасплох, когда Киев потребовал права голоса в процессе и начал упорно отстаивать свои интересы за столом переговоров.

Извилистый путь к разоружению

Буджерин искусно прослеживает, как изначальная позиция Украины по отказу от ядерного вооружения изменялась по мере того, как страна начинала сильнее беспокоиться о попытках России утвердиться в качестве гегемона на постсоветском пространстве. Кризис отделения в Крыму в начале 1992 года, раздуваемый консервативными политическими силами Москвы, беспокоил украинские власти, которые опасались, что значительная часть российской элиты не была готова признать независимость Украины.

Ельцин дистанцировался от радикальных территориальных заявлений, но его стремление превратить СНГ в межгосударственную организацию с центром в Москве вызвало тревогу в Киеве. Кравчук считал, что согласился на СНГ лишь для закрепления распада СССР, а не для того, чтобы вступить в новое соглашение, ограничивающее независимость его страны. Попытки Ельцина надавить на Кравчука при помощи разделения советских военных активов, в особенности Черноморского флота и военно-морской базы в Севастополе, ещё сильнее усугубили опасения Украины.

Споры по поводу более широкого видения СНГ означали нежизнеспособность изначальной формулы Беловежских соглашений c «единым контролем» за ядерным вооружением, некой объединённой системы управления, включающей Россию, Украину, Беларусь и Казахстан. Весной 1992 года Кравчук установил «административный контроль» над ядерным вооружением на территории Украины, сделав себя частью конфликта между Москвой и Вашингтоном.

Буджерин показывает, что его решение не было связано с желанием сохранить ядерное оружие. Оно лишь отражало растущее понимание Киевом того, что это оружие — лучший рычаг давления для признания законных интересов безопасности Украины.

Поэтому Украина начала настаивать на том, чтобы Соединённые Штаты предоставили ей гарантии безопасности в обмен на ядерное разоружение. Во время визита к президенту Бушу в Белом доме в мае 1992 года Кравчук поделился с ним своими опасениями по поводу крымского кризиса и потенциального реваншизма России, с тревогой отметив, что «в России начинают проявляться имперские тенденции». Он сказал Бушу, что сделка о ядерном разоружении не должна оставить Украину без «надёжных» гарантий безопасности.

Но, как отмечает Буджерин, Буш и его советники медленно осознавали глубину неуверенности Украины. Белый дом отклонил запрос Кравчука, указав на обычные обязательства, которые Соединённые Штаты уже взяли на себя в ДНЯО и Хельсинском заключительном акте. Украина, по понятным причинам, хотела чего-то более конкретного и действенного. Между тем продолжающаяся кампания Москвы по постепенному подрыву независимости Украины лишь усугубляла ситуацию.

По мере того как отказ России полностью признать суверенитет Украины становился всё более очевидным, а угроза пересмотра границ — всё более угрожающей, — пишет Буджерин, — нежелание Украины сдать ядерное оружие становилось сильнее, а настойчивое требование западных гарантий безопасности — ещё более необходимым.

К концу срока Буша и в особенности после прихода к власти Клинтона Соединённые Штаты поняли, что ошиблись, поставив в приоритет ядерную проблему в своих отношениях с Украиной и исключив всё остальное. Белый дом переключился на более широкую стратегию взаимодействия в надежде убедить Киев, что его интересы по вопросам безопасности будут учтены.

Но за этот период внутренняя политика Украины стала гораздо сложнее. Кравчуку пришлось сопротивляться более непокорной Раде, которая вмешивалась в ядерные переговоры со всё более настойчивыми требованиями гарантий безопасности и финансовой компенсации.

Обширный подход Буджерин к рассмотрению внутреннего принятия решений по ядерному вопросу в Украине, в особенности между 1992 и 1993 годами, может показаться некоторым читателям нудным, но именно здесь становится очевидной вся оригинальность её исследования. Вдобавок к интервью со многими ключевыми игроками в Киеве она раздобыла множество документов из украинских государственных архивов, проливающих свет на историю, которую по крайней мере англоязычная аудитория ещё не знает.

Документы находятся в публичном доступе как часть крупной коллекции на сайте Национального архива безопасности. Они показывают диапазон стратегий ядерной политики, рассмотренных украинскими властями, и аргументы, в конце концов склонившие Киев к полному ядерному разоружению. В конечном итоге, как показывает Буджерин, существовало множество факторов, убеждавших украинские власти в том, что оружие было скорее обузой, чем ценным приобретением. Более того, американское дипломатическое вмешательство и финансовая помощь были необходимы для поиска решения, на которое согласятся и Киев, и Москва.

В итоге Украина передала свои ядерные боеголовки России в обмен на низкообогащённый уран, используемый в качестве топлива для атомных электростанций, демонтировала тысячи ракет, бомбардировщиков и другой сопутствующей инфраструктуры при помощи 500 миллионов долларов от Соединённых Штатов и получила гарантии безопасности в Будапештском меморандуме.

Ошибки Будапештского меморандума

Успех ядерного разоружения Украины, конечно, омрачён провалом Будапештского меморандума. Но Буджерин показывает, как процесс переговоров перед заключением соглашения пошёл Украине на пользу.

В конечном итоге история ядерного разоружения Украины не сводится к формуле «сильные делают то, что им хочется, пока слабые вынужденно страдают», — пишет она.

Благодаря решительной дипломатии Украина смогла отстоять свои интересы и суверенность как нового независимого государства и не уступить двум ядерным сверхдержавам. Она добилась признания своего законного права на унаследование части советского ядерного арсенала, проложив путь к компенсациям и более выгодной сделке, чем та, которую она бы получила, если бы с самого начала уступила требованиям США и России. Буджерин также хвалит ДНЯО за то, что он стал путеводной звездой для всех крупных игроков во времена, когда будущее было крайне неопределённым.

При этом Буджерин упрекает чиновников из администраций Буша и Клинтона в отсутствии креативности при решении вопроса о роли Украины в европейской системе безопасности. Расхождение между стремлением России к региональной гегемонии и амбициями Украины быть суверенным европейским государством было очевидным для политиков уже на ранней стадии. Но Вашингтон надеялся, что эта напряжённость постепенно спадёт по мере того, как ельцинские реформы охватят всю Россию. В то же время решение Клинтона по расширению НАТО без определения места Украины в нём или рядом с ним только усилило чувство незащищенности страны.

В ретроспективе Будапештский меморандум мог стать решением этой проблемы. Он мог бы сократить риск изначальной агрессии России, если бы содержал чёткий механизм исполнения, включая наказание за его нарушение.

Будапештский меморандум мог бы стать прочной частью архитектуры европейской безопасности после Холодной войны, — пишет Буджерин, — Но вместо этого он лишь замаскировал лакуну в безопасности размером с Украину.

Рассматривались и альтернативные варианты. Один из обнаруженных Буджерин в ходе архивной работы документов 1993 года содержит предложение украинского Министерства иностранных дел о заключении договора о гарантиях безопасности. Черновик договора был гораздо более сильной версией того, что в итоге стало Будапештским меморандумом. Это юридически обязывающее соглашение предусматривало бы наказания для нарушителей и чёткие обязательства гарантов оказывать помощь Украине в случае нападения на неё.

Но американские власти тогда отвергли этот договор. Вашингтон считал, что может добиться ядерного разоружения Украины за меньшую цену, оставив свои будущие обязательства перед ней неопределёнными. Можно лишь гадать, заставил бы такой договор Владимира Путина дважды подумать перед тем, как вторгаться в Крым в 2014 году.

Очевидно, что стратегия Запада отложить решение вопроса безопасности Украины в долгий ящик уже не жизнеспособна. Недавно также появились сообщения о том, что Соединённые Штаты и их союзники рассматривают некую форму гарантий безопасности для Украины, что является долгожданным шагом, необходимым для «справедливого и длительного мира», остающегося заявленной целью политики Запада.

За два десятилетия после Будапешта лидеры Украины также не смогли создать современную регулярную армию, которая могла бы сдерживать Россию. Хроническое недофинансирование и коррупция настолько опустошили Вооружённые силы Украины, что, когда российские войска тайно вошли в Крым в конце февраля 2014 года, Украина смогла собрать не более 5 000 боеспособных военнослужащих для защиты страны — что сильно отличается от того, как хорошо оснащена и обучена украинская армия сегодня. После окончания войны лидеры Украины должны позаботиться о том, чтобы армия не пришла в упадок вновь.

В некотором смысле обширная военная поддержка, предоставленная Украине Соединёнными Штатами после февраля 2022 года, — это отложенная плата за ядерное разоружение в 1990-х годах. Но цена оказалась гораздо выше той, что могла бы быть, если бы Вашингтон в своё время взял на себя более ясные обязательства по обеспечению безопасности Украины.

Если и есть урок, который можно извлечь из истории Будапештских соглашений, так это то, что более лёгкий вариант не всегда является правильным.