Давайте на мгновение представим следующую систему.
Государством управляют представители народа, которых этот народ регулярно переизбирает. Кроме того, государство ограничивает система сдержек и противовесов из трёх ветвей власти, каждая из которой напрямую отвечает перед людьми, на чью жизнь влияют проводимые ей законы.
В отличие от античной системы государства, в котором по-настоящему свободными были только аристократы, в этой новой системе каждый взрослый гражданин обладает политическими правами.
Также в этой системе ни один госслужащий не работает без надзора. Законы и правила, по которым живут люди, изобретают не безликие бюрократы, а депутаты с именами, которых можно снять с должности на выборах.
Так мы предоставим идее свободы лучшую надежду из всех возможных.
Звучит нереалистично? Немного. У нас в США очень давно не было такой системы, хотя описанная мной система более или менее соответствует той, что установлена Конституцией США.
Есть две основные причины того, почему мы так далеки от этого идеала.
Во-первых, американская система должна была повысить юридическую суверенность «нескольких штатов», чтобы центральное правительство уже не играло главную роль.
Во-вторых, постепенно появилась и четвёртая ветвь власти — теперь мы называем её административным государством. Оно состоит из миллионов ни перед кем не отвечающих сотрудников с очень широкими полномочиями. В Федеральном реестре числится 432 организаций, нанимающих людей, не входящих в законодательную власть, но всё равно устанавливающих правила и определяющих структуру режима, в котором мы живём. Но у нас, народа, нет вообще никакого контроля над ними.
Их не может контролировать даже президент. Эту систему создали одним документом 1883 года под названием Закон Пендлтона, и «Новый курс» восвю начал её эксплуатировать. В 1946 году административное государство даже заполучило свою собственную конституцию под названием Закон об административных процедурах. А решением «Chevron против NRDC» 1984 года Верховный суд закрепил предпочтение интерпретации закона агентством.
Результатом стало то, что отцы-основатели не могли себе даже представить: сотни агентств с названиями из трёх букв, полновластно контролирующих страну. Все мы близко познакомились с этой системой в 2020 году, когда CDC на ровном месте изобретало правила, закрывающие бизнесы и церкви, и даже законодательно устанавливало, сколько людей вы можете приглашать к себе домой.
Эта проблема раздражала Дональда Трампа, чьим предвыборным обещанием было «осушить болото», потому что он очень быстро понял, что не сможет этого сделать: дотянуться до большинства федеральных служащих было просто невозможно. На пресс-конференции 16 марта 2020 года, когда он одобрил введение локдаунов, всё окончательно вышло из-под контроля. С этого момента и до выборов его власть как президента ускользала всё дальше, пока административная бюрократия беспрецедентно набиралась силы.
За две недели до выборов администрация Трампа нашла решение. Им был Указ президента 13957, создающий новую категорию госслужащих «Порядка F». Согласно нему, каждого сотрудника, на любом уровне вовлечённого в разработку политического курса, контролировал бы президент. И это было логично: это исполнительные агентства, так что президент, ответственный за их работу, должен иметь некий личный контроль за ними.
Когда Байден вступил в должность, он немедленно отменил этот указ и оставил Порядок F существовать лишь на бумаге. Административное государство вновь спасли от надзора.
Давайте дословно процитируем Указ Трампа, чтобы понять его идею, а потом разберём различные возражения к нему. Итак, в Указе говорится:
Чтобы эффективно выполнять широкий круг функций, закреплённых за исполнительной властью законом, Президент и назначенные им лица должны полагаться на людей на Федеральной службе, занятых на определяющих, принимающих и продвигающих политические решения позициях. Для добросовестного исполнения законов необходимо, чтобы Президент мог в достаточной степени осуществлять управленческий надзор над этим штатом сотрудников.
Федеральное Правительство имеет множество специалистов на позициях, не подлежащих смене после перехода Президентской власти, но выполняющих значимые функции и пользующихся значительной свободой действий при формулировании и воплощении политики и программ исполнительной власти в соответствии с законами Соединённых Штатов. Главы исполнительных департаментов и агентств, а также американский народ доверяют этим специалистам непубличную информацию, которую необходимо хранить в тайне...
Учитывая важность выполняемых ими функций, сотрудники на таких позициях должны демонстрировать соответствующие поведение, смекалку, беспристрастность и здравый смысл.
Поэтому агентства должны обладать большей степенью свободы при назначении таких сотрудников, чем позволяет существующий конкурсный процесс найма на госслужбу.
Кроме того, первостепенное значение имеет эффективное управление служебной деятельностью сотрудников, занятых на определяющих, принимающих и продвигающих политические решения позициях. К сожалению, даже сами федеральные сотрудники признают, что сейчас управление служебной деятельностью Правительства не соответствует требованиям. Так, опрос Совета по защите системы заслуг 2016 года показал, что менее четверти Федеральных сотрудников считают, что их агентство проводит удачную кадровую политику.
Важно увольнять сотрудников, которые не могут или не хотят соответствовать необходимым стандартам служебной деятельности. Это в особенности важно для сотрудников, занятых на определяющих, принимающих и продвигающих политические решения позициях: высокие показатели деятельности таких сотрудников могут значительно улучшить работу агентства, а низкие показатели — могут приводить к долгим задержкам и ненадлежащему качеству работы над важными проектами агентства, такими как разработка и публикация нормативных документов.
В соответствии с моими полномочиями, предусмотренными статьёй 3302(1) части 5 Кодекса законов США, я утверждаю, что для эффективного управления необходимо сделать исключение в конкурсных правилах найма и экзаменах для штатных должностей на Федеральной службе, связанных с определяющей, принимающей и продвигающей политические решения деятельностью.
В такие условия входит необходимость предоставить главам агентств дополнительную свободу в оценке потенциальных назначенных лиц без ограничений, наложенных на них процедурой конкурсного отбора. Добавление этих позиций к должностям-исключениям смягчит ненадлежащие ограничения их отбора.
Это также предоставит агентствам большую свободу действий в оценке необходимых качеств кандидатов на эти позиции, таких как трудовая этика, здравомыслие и умение соответствовать нуждам конкретного агентства. У граждан должны быть все эти качества до того, как они получат власть, предусмотренную их позицией, а агентства должны иметь возможность оценивать кандидатов без сложного и запутанного конкурсного процесса или процедур оценки, которые не всегда отражают их нужды.
Для эффективного управления необходимо также исключить эти позиции из сферы действия дисциплинарных взысканий, описанных в главе 75 раздела 5 Кодекса США. Эта глава обязывает агентства соблюдать обширный цикл процедур перед тем, как применить дисциплинарные взыскания к сотруднику. Эти требования могут значительно усложить увольнение неэффективных сотрудников. На настоящий момент только четверть Федеральных руководителей уверены, что в случае необходимости они смогут уволить неэффективного сотрудника.
Сотрудники, занятые на определяющих, принимающих и продвигающих политические решения позициях значительно влияют на работу и эффективность Правительства. Агентствам необходима определённая свобода действий, чтобы оперативно увольнять с этих позиций плохих сотрудников, при этом не сталкиваясь с длительными проволочками и судебными разбирательствами.
Часть Указа продвигала внутреннюю проверку всех агентств с целью переклассифицировать сотрудников и сделать их предметом нормальных стандартов найма — тех же, что соблюдаются в частном секторе.
Почему же этим мерам стали сопротивляться, если не в отчаянной попытке сохранить существующий деспотизм? Взглянем на искренние возражения.
Порядок F вернёт «систему сбора трофеев»
Само это понятие очерняет систему, в которой избранные лидеры действительно могут влиять на жизнь общества. Нанимают ли «своих»? Да. Увольняют ли иногда хороших людей? Наверное. Но альтернатива — диктатура самой бюрократии, и именно это действительно невыносимо. Государство, в котором избранные лидеры могут принимать политические решения, контролируя кадровый состав, называется не «системой сбора трофеев», а представительной демократией. Это та же система, которую дала нам Конституция.
Трамп разработал Порядок F, потому что хотел больше власти
Зависит от того, что вы считаете увеличением власти. Больше власти над бюрократией — да, но главной мотивацией здесь было высвободить власть из-под правления неподконтрольных бюрократий. Указ также должен был не позволить бюрократии напрямую работать с медиа, чтобы с помощью лжи и клеветы подрывать работу правительства. Словом, у избранных лидеров совершенно точно должен быть контроль над глубинным государством.
Он лишит правительство экспертов
Существует странное предположение, что образование и постоянное место работы создают «экспертов своего дела», добивающихся хороших результатов. Это, конечно же, не так. К хорошим результатам приводит базовая компетентность и трудовая этика. В государственном управлении их не хватает как раз потому, что текучесть кадров здесь меньше нуля, в отличие от частного сектора. Это знает каждый, кто работал в федеральном агентстве. Лучший способ получить в распоряжение власти экспертов — это обычная должностная ответственность.
Президенты будут использовать его, чтобы политизировать бюрократию
Это разумный довод, но бюрократия уже достаточно политизирована, причём всегда в направлении решений, приносящих больше власти и денег государству. Это известно всем. Существует ли опасность того, что радикальный и опасный президент подтолкнёт бюрократов к ещё большей политизации? Да, но на это есть простое решение: урезать полномочия и власть самих агентств, как того требует Конституция. Тогда, наконец, избранные лидеры смогут исключить влияние частной индустрии, захватившей их сферу деятельности.
Бюрократы обойдут его, сократив количество должностей, попадающих под Порядок F
Они точно попробуют это сделать, но такая процедура потребует от сотрудников воздерживаться от «определяющих, принимающих и продвигающих политические решения позиций». Было бы замечательно! А если они будут уклоняться от Порядка F и при этом занимать такие должности, их выследит Служба управления кадрами, и агентство признают виновным в незаконных действиях.
У системы, представленной Трампом, несомненно, есть свои минусы, но все они сводятся к тому, что власть федерального правительства сама по себе раздута. Да, крайне амбициозной государственной машине всегда будут нужны бюрократии, и она всегда будет иметь проблемы с неэффективным расходованием бюджетных средств, злоупотреблением полномочиями и излишней властью. Однако именно введение Порядка F в долгосрочной перспективе могло бы побудить нас пересмотреть роль государства в функционировании свободного общества.
Кажется невероятным, что указ, создающий Порядок F, вообще увидел свет. И о нём определённо стоит напоминать любым будущим реформаторам как о чём-то, к чему нужно вернуться, в идеале — с законодательной поддержкой.
А пока этого не случится, избранные нами госслужащие так и будут восприниматься как не более чем танцующие марионетки, в то время как реальная власть будет находиться у административного государства.
