Хиллари Клинтон и подъём «умной силы» США

Ливия

На земле всё выглядело вовсе не как триумфальное шествие в красно-бело-синих цветах. Государственный секретарь Хиллари Клинтон 18 октября сошла с борта своего C-17 Globemaster III в Триполи и была встречена импровизированным почётным караулом из победоносных повстанцев в разномастной форме. Те сопровождали её по пустым, заваленным мусором улицам, лавируя среди машин кортежа и размахивая своими автоматами Калашникова в воздухе. На шумных, кишащих мухами встречах Клинтон настаивала, чтобы лидеры повстанцев занялись поиском и сбором тысяч переносных зенитных ракет, которые представляли смертельную угрозу для любого пассажирского самолёта в регионе. Даже финал конфликта, случившийся спустя два дня после кровавого и беззаконного расстрела свергнутого диктатора Муаммара Каддафи в его родном Сирте, лишь подтвердил, что в Ливии, по крайней мере на какое-то время, может воцариться хаос мести.

Но, возможно, именно так и выглядит американская «победа» в XXI веке: не оркестры и подписанные на пергаменте договоры, а буйные повстанцы и их обещание (со скрещенными пальцами за спиной) провести выборы. Символично, что интервенция, возглавляемая США, принесла столь смутный и нестабильный результат; с самого начала целью этой операции было напомнить не столько о границах американской силы, сколько о её масштабах. Чтобы заручиться поддержкой союзников для ударов по войскам Каддафи в прошлом марте [статья написана в 2011 году — прим.пер.], Клинтон пришлось склонить к участию арабских лидеров, убедить Конгресс в том, что основное бремя расходов возьмут на себя другие страны, и заручиться поддержкой Пентагона, добившись быстрого перехода военного командования под контроль НАТО. Во время визита Клинтон публично излучала оптимизм относительно будущего Ливии, но в частных разговорах звучала куда мрачнее. Вечером, завершив тяжёлый день в Ливии, она выступила в новом посольстве США в Триполи — прежнее разгромили сторонники Каддафи. Пока она говорила, на фоне слышалась праздничная стрельба. С улыбкой она заметила: «Кто-нибудь должен сказать им, чтобы не тратили боеприпасы впустую».

Отчасти Клинтон сейчас думает о сбережении сил из-за того, что семимесячная война в Ливии стала яркой метафорой её более широкой повестки: формирование дипломатии XXI века для мира, где соцсети и мгновенные коммуникации увеличили власть людей по сравнению с их правителями; мира, где влияние США ограничено не только ростом разрозненных структур вроде «Аль-Каиды» и стремительным подъёмом государств вроде Китая, но и собственными экономическими трудностями Америки и вялым интересом общества к внешнеполитическим авантюрам. И всё же новая эпоха размытых угроз за рубежом и повсеместной слабой центральной власти несёт для США не только препятствия, но и возможности для продвижения своих интересов. С умом сочетая «жёсткую силу» через всё ещё доминирующее военное превосходство с более тонкой «мягкой силой» в экономике, инновациях и технологиях, американское влияние в XXI веке приобретает новые очертания. «Любая сила имеет пределы, — сказала Клинтон в интервью Time, за день до поездки Афганистан на следующий день после визита в Триполи. — В этом более взаимосвязанным и многополярном мире мы не можем взмахнуть волшебной палочкой и сказать Китаю, Бразилии или Индии: „Прекратите расти. Прекратите использовать свою экономику для усиления влияния“... Нам самим предстоит понять, как позиционировать себя так, чтобы быть максимально эффективными в разные времена, перед лицом различных угроз и возможностей».

Сторонники традиционного подхода во внешней политике считают, что наивно полагать, что новые приёмы вроде использования соцсетей или вовлечения неправительственных акторов могут сравниться с кооперацией великих держав в управлении событиями нашего времени. Они указывают на хаос в Афганистане и Пакистане, ухудшение арабо-израильских отношений и провал в попытках сдержать Иран — и интересуются, как Twitter сможет это решить. Но Клинтон — мастер находить творческие способы максимизировать ограниченные ресурсы. Её политическая карьера сложилась во многом благодаря её нетривиальному подходу к роли первой леди и вопреки ограничениям, наложенным Белым домом, которым руководил её бывший соперник Барак Обама. Вступая в свой почти наверняка последний год на посту госсекретаря, Клинтон продвигает стратегию, сочетающую рекордное количество поездок (с короткими перерывами на сон на раскладном диване в самолёте), новые партнёрства с частными организациями и усилия по погружению всех — от молодых дипломатов начального уровня до новоназначенных послов — в мир социальных сетей.

Сила в количестве

Через два дня после того, как Клинтон покинула Ливию, её давняя помощница Хума Абедин передала ей BlackBerry с новостями о том, что повстанцы захватили Каддафи в его родном Сирте. Первая реакция Клинтон была прямым переиначиванием знаменитой цитаты об использовании жёсткой силы, приписываемой Юлию Цезарю. «Мы пришли. Мы увидели. Он умер», — сказала она своим сотрудникам.

Клинтон очень гордится тем, что США не вошли в Ливию как завоеватели. Вместо этого именно она вела закулисную работу, завершившуюся смертью Каддафи, убеждая настороженных соседей оказать поддержку повстанцам в их восстании. 12 марта Лига арабских государств обратилась в ООН с просьбой ввести бесполётную зону, понимая, что лишь США способны возглавить такую операцию. Клинтон же сказала арабам, что одной лишь бесполётной зоны под руководством США будет недостаточно для защиты гражданских, ради которых она создавалась, и вместо этого добилась того, чтобы катарцы, эмиратцы и иорданцы присоединились к США в нанесении ударов по силам Каддафи на земле.

Добившись такого успеха, Клинтон получила шанс преодолеть традиционный рефлекторный отказ России поддерживать любые резолюции ООН, санкционирующие военные операции под руководством США. Хотя у России есть собственные проблемы с этническими меньшинствами и её пугает широкое применение американской военной мощи, Клинтон сказала Обаме, что, по её мнению, она сможет переубедить Москву — ведь арабские страны сами просят о помощи и готовы участвовать в операции. «Давайте проверим», — ответил Обама. И вот, находясь в Тунисе в марте, Клинтон позвонила министру иностранных дел России Сергею Лаврову. В течение 15-минутного разговора она сумела убедить его воздержаться при голосовании по резолюции ООН, разрешающей прямые удары по силам Каддафи. «Ну же, Сергей, это важно, к тому же за нами Лига арабских государств и сами арабские страны», — вспоминает свои слова Клинтон во время звонка Лаврову. Согласие министра расчистило путь для Обамы: более двухсот ракет Tomahawk обрушились на позиции ливийских войск, а США взяли на себя командование и координацию действий французских, британских и нескольких арабских самолётов.

Закулисная работа усилилась после побега Каддафи из Триполи. Чуть позже полудня 22 сентября Клинтон прибыла в штаб-квартиру катарской миссии при ООН с видом на Ист-Ривер в Нью-Йорке, чтобы встретиться с эмиром Катара шейхом Хамадом бин Халифой аль-Тани. Аль-Тани — коренастый независимый политик, меценат телеканала Al Jazeera, свергший собственного отца в результате переворота 1995 года, — был ключевым арабским представителем в коалиции, которую Клинтон собрала для войны в Ливии. Он же оказывал сильнейшую поддержку ряду ливийских лидеров-повстанцев, выбивших Каддафи из Триполи. Опасаясь, что повстанцы начнут бороться друг с другом и ввергнут Ливию в хаос, Клинтон призвала аль-Тани убедить повстанческие отряды объединиться.

Аль-Тани пообещал сделать всё возможное. Но его беспокоило, что поддержка союзников ослабеет после падения Триполи и что Каддафи может организовать контрнаступление. Он попросил Клинтон собрать союзников позже в тот же день на экстренное совещание. К 17:30 сотрудники Клинтон собрали представителей Великобритании, Франции, Италии, Катара, Иордании и ряда других стран в её апартаментах на 34-м этаже отеля Waldorf-Astoria, всего в нескольких кварталах от штаб-квартиры. Клинтон, умело сочетая располагающее тепло политика с холодным прагматизмом юриста, принялась убеждать их действовать решительнее. Ситуация в Ливии «может выйти из-под контроля очень быстро», сказала она дипломатам. В итоге участники пообещали продолжать удары по верным Каддафи войскам и укреплять поддержку повстанческого руководства.

Клинтон считает эту «способность к объединению» ключом к восстановлению американского влияния за рубежом. «Один из важнейших вопросов, с которым я, безусловно, столкнулась, став госсекретарём, звучал так: хорошо, мы готовы вести. Но готовы ли другие идти вместе с нами в любом направлении, которое мы выберем? В наших отношениях, если можно так выразиться, осталось немало осколков былых разногласий». По словам Клинтон, Ливия дала ей возможность показать, что США способны формировать коалиции не только со старыми союзниками, которых мы знаем по учебникам истории, но и с новыми партнёрами. Эта способность к объединению, в свою очередь, является частью того, что Клинтон называет «умной силой»: использования всего — от публичной дипломатии и новых медиа до помощи в развитии и партнёрств государства с частным сектором — для защиты и продвижения американских интересов за рубежом теми способами, на которые военная мощь Америки оказалась бы неспособна.

Клинтон также добивалась того, чтобы Госдепартамент сотрудничал с неправительственными организациями, что стало определённым отходом от прежней практики. Она запустила совместные инициативы с бесчисленным количеством структур, профинансировав 67 программ, посвящённых правам женщин. Эти программы открывают новый фронт борьбы с традиционными формами репрессий за рубежом и при этом являются экономичным способом одновременно продвигать безопасность и развитие. В то время как основным принципом национальной безопасности в начале администрации Джорджа Буша-младшего была позиция, что чрезмерное международное сотрудничество ослабляет Америку, у Клинтон есть сторонники в обеих партиях, утверждающие, что расширение сотрудничества уже принесло ощутимые результаты.

На встрече Ассоциации государств Юго-Восточной Азии в июле 2010 года в Ханое, куда США только что присоединились, Клинтон резко выступила против новой экспансионистской риторики Китая относительно богатого нефтью и газом Южно-Китайского моря — вопреки возражениям своих старших советников, в том числе покойного Ричарда Холбрука. Итогом, по словам специалистов по Китаю, стала обновлённая и окрепшая коалиция против китайских территориальных притязаний в регионе.

Внутриполитические ограничения

В некотором смысле ограниченная мощь Америки за рубежом отражает и положение самой Клинтон как 67-го госсекретаря США. Хотя Обама едва ли не умолял её стать его главным дипломатом после кампании 2008 года, эта должность оказалась связана множеством условий. Белый дом сам назначил ей заместителя и негласно наложил вето на другие кандидатуры, которые она хотела утвердить. Пока Клинтон старалась выстроить отношения со своим бывшим соперником в Западном крыле Белого дома, её глава аппарата Шерил Миллс играла роль «плохого полицейского», ведя, как выразился один чиновник, «жёсткие разговоры» с заместителем советника по национальной безопасности Денисом Макдонафом о назначениях и вступая в конфликты с Министерством финансов. Напряжённость между Госдепартаментом и Советом национальной безопасности (СНБ) сохраняется и по сей день.

Клинтон активно высказывалась по вопросам политики на ключевых совещаниях, но по крупным решениям, таким как отказ от попытки закрыть Гуантанамо, ограничение масштабов наращивания контингента в Афганистане и требование к Израилю прекратить поселенческую активность, окончательное слово оставалось за Обамой, без её участия. Голос Клинтон, тем не менее, слышен: она еженедельно встречается с Обамой тет-а-тет, а также с его советником по национальной безопасности и министром обороны. На ежедневных официальных заседаниях СНБ она тоже отстаивает свое мнение. Но финальные дебаты в этой администрации проходят в маленьких комнатах среди ближайших помощников Обамы. И Клинтон, известная своей привычкой полагаться на узкий круг доверенных лиц, вполне может это оценить.

Клинтон искала и другие каналы влияния, стремясь укрепить позиции своего ведомства: расширяла контроль над стратегией распределения американской внешней помощи и находила новые источники её финансирования в толстом кошельке Пентагона. В попытке направить политику Пентагона в русло, выгодное Госдепу, она также связала свою бюрократию с более могущественными структурами, увеличив число политических советников в Министерстве обороны с 15 до 100. В обоих случаях помогало то, что у Клинтон был союзник в лице бывшего министра обороны Роберта Гейтса, заинтересованный в укреплении роли Госдепартамента в вопросах национальной безопасности. Их объединяли общие позиции по вопросу о масштабах и сроках афганского «усиления», а также по поводу решения не публиковать фотографии мёртвого Усамы бен Ладена. Сейчас Клинтон продолжает выстраивать столь же тесное сотрудничество и с его преемником Леоном Панеттой, который ещё в июле 1994 года стал руководителем аппарата Билла Клинтона.

За рубежом Клинтон стремилась объединить дипломатию с технологиями. Она добилась увеличения с 15 до 45 миллионов долларов бюджета Госдепа на обучение цифровой грамотности и разработку программного обеспечения для диссидентов для обхода слежки, в том числе совершенно секретного. В Госдепартаменте утверждают, что сирийская революция отчасти продолжилась именно благодаря ослаблению санкциий на такое ПО, которого Клинтон добилась в 2009 году, несмотря на сопротивление других ведомств. В Ливии в июле прошлого года повстанцам удалось пересобрать телекоммуникационное оборудование, брошенное отступающими войсками Каддафи на востоке страны, но они могли совершать лишь местные звонки и не имели доступа к интернету. Госдепартамент негласно помог восстановить полноценную работу сетей вне зоны контроля Каддафи и получил доступ к сетям оптоволоконных кабелей, не проходившим через Триполи, что позволило повстанцам получать денежные средства из-за рубежа.

Раньше американские дипломаты слали в Вашингтон секретные депеши глубокой ночью, но Клинтон призвала своих послов активнее использовать Twitter и Facebook. Сейчас у Госдепартамента 192 Твиттер-аккаунта и 288 страниц в Facebook, а дочь Клинтон, Челси, прозвала её техномамой. «Мы живём в эпоху полной вовлечённости, — сказала Клинтон на благотворительном мероприятии своего мужа в Нью-Йорке в сентябре, — и задача состоит в том, чтобы понять, как быть отзывчивыми, как помочь разжечь, высвободить и направить ту жажду быть участником событий, которая уже существует».

Клинтон старается сделать эти перемены необратимыми: она требует, чтобы каждый дипломат, проходящий ротацию через Институт внешней службы, проходил обучение работе в соцсетях. Однако большинство её новаторских инициатив управляются напрямую из её офиса, что придаёт им вес сейчас, но оставляет их дальнейшую судьбу на усмотрение преемника. У большинства таких подразделений едва ли есть собственный бюджет — а у некоторых его нет вовсе, и при этом они изобилуют канцеляризмами, но скудны на реальные результаты Её старший советник по инновациям, 39-летний Алек Росс, говорит вещи вроде: «Мы переориентируем экзамен во внешнюю службу, чтобы сделать акцент на динамических навыках решения проблем, которые помогут реагировать на вызовы на периферии сетей». А в офисе её спецпредставителя по делам мусульманских сообществ Фара Пандит с воодушевлением рассказывают о программах взаимодействия, но затем признают, что их бюджет составляет ровно 0,00 долларов. (Ноль.)

Клинтон не раз подчёркивала, что развитие — это инструмент национальной стратегии. В прошлом году она потратила 8 миллиардов долларов на глобальные программы здравоохранения и увеличила бюджет публичной дипломатии для американского посольства в Пакистане с 2 до 50 миллионов, чтобы укрепить признание миллиардов долларов помощи, которые США уже вложили в страну. Однако успехи внешней помощи, например, в Афганистане, — в лучшем случае неоднозначны. Сенатор-демократ от Вермонта и председатель подкомитета по иностранным операциям в Комитете по ассигнованиям Патрик Лихи — активный сторонник Клинтон, но он признаёт: «Программы развития были развёрнуты в таких масштабах, которые попросту невозможно поддерживать... Им приходится постоянно пересматривать цели, корректировать стратегию и заново определять, что считать успехом». К тому же управление кризисами отнимает у ведомства огромные силы. Заместитель Клинтон по административным вопросам Том Найдс говорит, что его главная задача — подготовить Госдепартамент к управлению миссией в Ираке после 1 января 2012 года, когда оттуда выйдут американские войска. Безопасность и поддержка полиции должны будут перейти под ответственность Госдепа, однако аудит, проведённый в конце октября специальным генеральным инспектором по восстановлению Ирака, показал: у ведомства нет полноценной оценки потребностей огромных иракских полицейских сил, чётких ориентиров для измерения прогресса и системы учёта расходов. «Этот аудит ставит под серьёзное сомнение долгосрочную жизнеспособность программы подготовки полиции», — говорится в отчёте.

Парадоксальным образом Клинтон получает самые высокие оценки именно за свою традиционную дипломатию. За улучшение отношений с Россией, которое привело к поддержке санкций против Ирана и воздержанию Москвы при голосовании по Ливии, и за взвешенную позицию в отношении Китая она заслужила негласное одобрение центристского крыла, которое определяло внешнюю политику времён Джорджа Буша-старшего. «Она отличный государственный секретарь, — говорит старожил американской дипломатии Брент Скоукрофт, советник по нацбезопасности при первом президенте Буше. — Она уверена в себе, но без заносчивости, и при этом весьма гибка».

Что дальше?

Закалка Клинтон давно стала легендой. Во время своей недельной поездки из Ливии в Центральную и Южную Азию она выдерживала изнурительный рабочий график — более 18 часов в сутки. В конце своего насыщенного дня в Нью-Йорке в сентябре прошлого года, полного бесконечных встреч, публичных выступлений и форумов, Клинтон приняла участие в закрытой сессии с 27 министрами иностранных дел стран ЕС и терпеливо выслушала, как каждый из них высказывает своё мнение о внешней политике США. И даже когда её сотрудники уже откровенно засыпали с остекленевшими глазами, сама Клинтон оставалась спокойной и собранной: свободно говорила без шпаргалок и невозмутимо отвечала на язвительную критику в адрес угрозы американского вето по вопросу о признании палестинской государственности.

Клинтон говорит, что намерена покинуть администрацию после одного срока — вполне достойный четырёхлетний рубеж. Её отношения с Белым домом остаются строго профессиональными. Для широкой публики Клинтон, которой 26 октября исполнилось 64 года, по-прежнему остаётся фигурой притягательной — и, в глазах многих, возможным будущим главнокомандующим. Опрос журнала TIME, проведённый в начале октября среди 838 предполагаемых избирателей, показал: в гипотетических президентских гонках Клинтон значительно опережает Обаму, побеждая Митта Ромни с разницей в 17 процентных пунктов и Рика Перри — с преимуществом в 26. Это породило слухи о том, что она может вновь баллотироваться в президенты в 2016 году — слухи, которые её ближайшие сотрудники решительно опровергают. Вступление в восьмое десятилетие жизни может показаться не самым удачным моментом для президентской кампании, но Клинтон давно усвоила: идеальных обстоятельств не бывает — ни в политике, ни в дипломатии.

«Когда мы размышляем о том, как действовать в условиях арабской весны, — сказала Клинтон в интервью TIME, — мы стараемся влиять на происходящее, полностью осознавая, что не можем ни владеть ситуацией, ни контролировать её. И многое из того, что произойдёт, окажется непредсказуемым. Но мы хотим руководствоваться своими ценностями и интересами так, чтобы, независимо от того, каким будет путь развития в ближайшее десятилетие, люди знали: Соединённые Штаты были на стороне демократии, на стороне верховенства закона... И, надеюсь, это станет сильным противоядием против голосов фатализма и экстремизма».

Это не совсем реалистичный взгляд на меняющийся мир XXI века, но и не чистый идеализм. Хиллари Клинтон делает ставку на то, что это — подлинно американский подход, и именно на нём она намерена построить своё политическое наследие.